[摘要]过头税的比例应该是下降了，但绝对数可能增加了。过头税已经成为税收治理的难点

    2014年的日历翻过近一个月，财政部公布了2013年的中国财政收入情况。2013年，全国公共财政总收入129143亿元，同比增长10.1%。其中，中央财政收入60174亿元，同比增长7.1%。

    按照财政部的说法，2013年各级财政部门大力支持税务、海关部门依法征收，全国财政收入预算顺利完成，特别是中央财政扭转了年初收入增速大幅下滑的局面，完成全年收入预算并略有超收。据了解，2013年中央公共财政收入预算数为60060亿元，也就是说，实际上最终仅超收114亿元。中央财政超收仅百亿元，这在近年来已属罕见。

    不过，完成全年预算已然 “来之不易”。在2013年很长一段时间里，财政收入增长都是乏力的。从多个月份的情况看，全国公共财政收入的增长增幅都低于上年，中央收入更是罕见地多次出现下降。其中，3月同比下降5.2%，4月同比下降2.2%。

    有鉴于此，去年6月27日，财政部部长 楼继伟在第十二届全国人大常委会第三次会议上作2012年中央决算报告时表示，2013年以来世界经济复苏缓慢，增长乏力，国内经济运行仍存在不少问题和潜在风险，特别是部分行业企业生产经营仍比较困难。根据1月－4月中央财政收入情况测算，要实现年初预算确定的中央财政收入目标，今年后几个月收入平均增幅需达到11.3%。初步分析，制约后几个月财政收入增长的因素仍然较多，因此完成全年中央财政收入预算压力很大。

    而后财政部每月公布财政收支情况时也多次称，中央财政完成全年收入预算任务艰巨。从财政部发布的数据来看也是如此，2013年中央财政收入占全国财政总收入的46.6%，比上年下降1.3个百分点。中央财政收入下降是受“营改增”改革、消费税增速放缓、进口环节税收下降等因素影响。

    不过，到2013年9月时，楼继伟在接受新华社记者采访时说，中央财政收入近两个月增幅已有所回升，后几个月中央财政收入累计增幅将会逐步提高，所以不能说完不成全年预算。总体来看，今后一段时间财政收入可能转入中速增长。

    2013年财政收入任务之所以能够完成，有后期经济活力逐步恢复、税务部门正常加强征管的原因，但也有业内人士担心，其中也不排除有个别地区收了企业的过头税。而关于对企业征收过头税，财政部和国税总局多年来也曾三令五申发出禁令。经济增长缓慢，企业活力不足的情况下，企业需要的是减轻负担轻装上阵，对其征收过头税无疑是雪上加霜。

    过头税，是指税收征管部门为完成税收任务而过度地向纳税人征税的做法。过头税问题在税务部门由来已久，最突出的情况发生在1998年。

    1997年下半年亚洲金融危机爆发，受其影响中国经济增长也出现下滑，当年完成全年税收任务就已经有些吃力，共完成收入8200多亿元。到1998年，当年所定税收任务要求比上一年增收500亿元，危机影响下完成这一任务更加困难。而到了当年10月中旬，全年税收任务提前完成，很快又追加了500亿元任务。也就是说，在余下的两个多月时间里，全国税务机关还要加征500亿元税收。

    一位参与过1998年税收征管的地方税务官员对《财经》(博客,微博)记者表示，当时税务部门千方百计“做工作”力求完成任务，可以说是“踏遍千山万水，历尽千难万险，走进千家万户，道尽千言万语”，甚至提出了“四铁”精神，即“铁面无私、铁石心肠、铁的纪律、铁的手腕”，用“挤柠檬”的办法收税。身为地方税务机关的领导，这位官员还曾亲自带企业负责人找 银行谈“贷款交税”事宜。

    据记者了解，不仅如此，当年一些税务干部为完成税收任务甚至“集资交税”，税款不够就先自掏腰包。

    近年来随着经济快速增长，税收收入增长也突飞猛进，其中不少年份增速都在20%以上。税务机关 “日子好过”，纳税人被征过头税的几率下降，但2009年以来，随着财政收入进入低增长时期，此类消息又频频见诸报端。

    其中最为引人注目的是，2012年下半年河北省多个县出现征收过头税现象，甚至有税务所负责人对企业称，“中日就钓鱼岛会有一战”，希望企业“多交税支援国家”。

    无独有偶，一位财税专家日前对《财经》记者转述浙江省一家民营企业的遭遇。该企业负责人说，2013年8月税务部门给该企业指出“两条路”，一是按照8%的税率交营业税，而营业税法定税率只有5%；二是仍旧按照5%交营业税，但税务部门要进入企业进行稽查，而且要稽查多年来的纳税情况，一旦发现企业有偷漏税行为就要进行重罚。该企业迫于无奈，最后只好压缩雇员降低经营成本，按照8%的税率交纳了税款。

    2013年12月，央视《焦点访谈》也曝光了河北省河间市征收过头税的现象。当地某乡税务干部要求个体户补缴税款时，在原有税款上多加了5000元，理由是“税收任务重，加了5000”。

    中翰联合(北京)咨询服务有限公司业务总监王骏对《财经》记者表示，在税收任务有压力的时候，税务部门往往会找一些企业商谈，比如增值税票需要在180天之内认证而后抵扣税款，税务部门就跟企业打招呼，让企业尽量到180天期限的后期再去认证，这样可以推迟抵扣时间，税款可以在税务机关多保留一段时间。另外王骏认为，国家给予的税收优惠在企业没有得到落实，也是一种过头税。

    王骏平时接触到的大部分都是央企或大型国企，遇到过头税问题它们可以依靠谈判能力进行协调，另外它们对税收并不十分敏感，承受能力也强。恰恰是一些规模不大的私企，它们税收承受能力差，对税负更为敏感，如果税务机关拿税收任务去挤压，很可能脱离企业的实际情况，造成过重的税收负担。

    中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华介绍，过头税分为两种，一种是在时间上过头，比如到年底看到任务吃紧，税务机关就要求企业“帮帮忙”，把第二年初的税交上，助税务机关先完成税收任务。更有甚者，企业不仅上交来年的，将来三年五年的都要交出，这都是“寅吃卯粮”、“吃子孙饭”。第二种情况是政策上过头，税务机关将纳税人不应该交的税解释为必须交的税，“在政策上找理由，从胁迫中找正义，在强制中谈自愿”，企业同样需要多交税。

    贾绍华认为，多年来由于国税总局的反复强调和严格考核，以及信息手段的应用，税务部门征收过头税的比例应该是下降的，但从绝对数上讲，有可能是增加的。“过头税已经成为税收治理的一个难点，也是一种顽疾。”他说。

    中国人民大学财政金融学院教授安体富对《财经》记者分析说，不管是税务机关征税，还是纳税人纳税，都应该遵循税收法定原则，但这一原则在现实中似乎始终难以落实。

    比如在实际征税过程当中，如何处理税收任务和依法征税之间的关系一直是个难题。一般而言税务机关都有税收任务或者税收计划，由于国家预算的刚性，税收收入是财政预算收入当中最主要的部分，所以制定年度税收计划也无可厚非。问题在于，全年的经济情况有可能发生变化，而税收是经济变化的晴雨表，计划在实际执行过程中有可能完不成。在这种情况下，按道理就应该修订计划。但实际情况往往是，一旦任务指标和税法之间发生矛盾冲突，任务指标往往比税法还要严格，税务机关为完成硬性任务向企业征收过头税。尤其一些地方税务部门将税收任务和干部考核相挂钩，问题就更大了，极易引发过头税问题。

    安体富认为，征收过头税首先是给企业造成进一步的负担，必然影响其发展壮大，另外由于收入有水分，还可能影响到财政收支全局，形成决策层的错误认识，影响其对经济资源配置当中一些因素的考量。“过头税不是一个小问题，是很大的问题。”

    国务院发展研究中心研究员倪红日对《财经》记者表示，过头税问题表现出，税务机关与企业之间并非法定关系，而是一种“讨价还价”的关系，它暂时可能可以保税务机关“渡过难关”，但长期来看政府和企业会双输，形成恶性循环。其背后，反映出税收制度、预算体制、央地财政关系体制的不完善。

    首先是税法制度的不完善。目前中国只有三个税种是通过人大立法后进行征收，其余税种仅为国务院条令或部门暂行条令，很多税收制度的规定存在缺陷。正是由于税制本身不完善，依法征税就变得无“法”可依，对征纳双方存在过多的软约束，实际操作过程中产生很多“变通的办法”，易形成过头税。

    另外从预算制度来看，倪红日分析指出，中国的财政预算属于年度预算，一般情况下年中不做调整，这也给过头税埋下诱因。比如年中突发经济过热现象，税收增长速度特别快，税务机关唯恐由此增加来年的税收任务基数，就要求企业缓交税款，尽量不做到“应收尽收”，不对来年征税造成太大压力；反之如果经济形势突然下滑，全年预算收入并无弹性，税收征管就会变得紧张，地方又不允许列赤字，有时就靠挤压纳税人获取更多税款以完成任务。

    财政部陕西省专员办此前曾撰文表示，税务机关屡征过头税的症结所在主要是，地方政府和税务机关无底线保增长；各层级政府之间事权划分不合理，地方政府支出压力过大；中国特色政绩考核推波助澜，经济发展指标是官员升迁的重要指标，而经济发展指标的核心指标就是GDP和财政收入增长；地方政府和部门利益驱使，征过头税以获取部分经费；部门监督惩处不力；税收计划编制缺乏科学性。

    税务机关征收过头税，税收任务似乎是众矢之的。国税总局每年确定一个税收任务，各个省还要在其基础上层层加码。

    西部某省一名税务干部对《财经》记者表示，每年初国税总局会给全国各省税务部门下达一个税收计划总数，在此基础上，省里会追加一个数字，“因为如果只按照总局的计划进行分解，就很有可能完不成任务”。

    尽管如此，该省2013年并未完成税收任务，仅完成80%。主要原因是省内重点税源发生重大变化，一家石化公司增加大量储备油所以进项税特别大，纳税比往年少了几十亿元，如此巨大的税款，其他税源“无论如何都补不上”。该税务干部表示，以前该省也有没有完成税收任务的年份，但是极少。

    该税务干部说，从国家层面讲，大量的民生支出都需要财政投入，所以总体下一个税收计划也是应该的，但是在执行计划过程中不应该按照任务的100%进行考核，还要考虑地方的实际情况。国税总局一直强调依法征税不收过头税，地方政府每年都与总局进行博弈。特别是地税部门，它的税收收入归地方所有，干部任免权也归地方，所以收税的“能动性”更强，弹性更大，征收过头税的可能性比国税部门更大。

    他认为，这几年国税总局下达计划也在考虑增加科学性。过去定计划都是采取基数法，在上年完成情况的基础上增加一定比例，这些年也在兼顾因素法，就是考虑到增收因素和减收因素，再进行增减的调整。比如有的地方当年要新增一条石油生产线，那么它的税收计划可以增长30%，是有税源基础的增长。如果没有这样的增收因素，只须定6%或8%即可。另外在年中遭遇重大税源变化时，税收计划也需要调整。

    王骏表示，“人无压力轻飘飘”，税务机关收税也是如此，因此还是要有一个税收指标的约束，问题是把任务作为征税指标，应大体符合实际情况。目前来看信息是严重不对称的，这个问题需要着力解决。另外税收任务也需要建立在一年内合理调整的机制，比如一个季度过后发现经济形势与税收任务相差较大，基层税务机关如何把相关信息迅速传导到国税总局或相关部门，目前的机制不是很灵活。

    倪红日透露，近年来国税总局也在研究如何增强税收任务的科学性，将任务指标和税法规定进行有效衔接，降低税收任务的指令性，增强指导性。

    贾绍华表示，只有税务部门能把指令性的税收计划改成指导性的税收计划，把有任务性的税务稽查，改为执法性税务稽查，过头税问题才可能得到较好地解决。还要特别重视财政的长期均衡问题的研究。财政是国家治理的基础和重要支柱，要考虑建立国家财政的调节基金，实现财政收支的动态平衡，尽可能做到以丰补歉，把税务部门真正从以任务收税的牢笼当中解脱出来。

    他认为，还要重视顶层设计，合理界定中央与地方的事权和财权，理顺政府间的财政分配关系，加快构建地方税体系。另外，要高度重视纳税人合法权益的保护，理解税收“取之于民，用之于民”的真正内涵，理解“大河有水小河满、大河无水小河干”的意义。

    2013年中，国税总局局长王军在地方调研时指出，坚决不要收过头税，收过头税“害人害己害长远”。

    此前，财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文表示，目前中国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，这在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题。也就是说，当经济下行时，一些财税部门为了完成收入任务可能收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；当经济过热时，财税部门完成收入任务后又容易搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。因此，十八届三中全会《决定》明确提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”与此同时，收入预算应从约束性转向预期性。