行 政 判 决 书

（2013）二中行终字第1208号

上诉人（一审原告）管联合，男，1970年9月10日出生。

委托代理人郑小均，上海市李国机律师事务所律师。

委托代理人龙静文，上海市李国机律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会北京监管局，住所地北京市西城区金融大街26号金阳大厦6层。

法定代表人王建平，局长。

委托代理人侯凤坤，女，中国证券监督管理委员会北京监管局干部。

委托代理人肖鹏，男，中国证券监督管理委员会北京监管局干部。

一审第三人中国民生银行股份有限公司，住所地北京市西城区复兴门内大街2号。

法定代表人董文标，董事长。

委托代理人张丽欣，国浩律师（北京）事务所律师。

一审第三人毕马威华振会计师事务所（特殊普通合伙），住所地北京市东城区东长安街1号东方广场东2座办公楼8层。

法定代表人姚建华，执行事务合伙人。

委托代理人李国斌，北京市中伦律师事务所律师。

一审第三人普华永道中天会计师事务所有限公司，住所地上海市浦东新区陆家嘴环路1318号星展银行大厦6楼。

法定代表人杨绍信，董事长。

委托代理人何凌云，君合律师事务所上海分所律师。

委托代理人闫琳，女，普华永道中天会计师事务所有限公司注册会计师。

管联合因诉中国证券监督管理委员会北京监管局（以下简称北京证监局）行政不作为一案，不服北京市西城区人民法院（2013）西行初字第364号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人管联合的委托代理人郑小均，被上诉人北京证监局的委托代理人侯凤坤、肖鹏，一审第三人中国民生银行股份有限公司（以下简称民生银行）的委托代理人张丽欣，一审第三人毕马威华振会计师事务所（特殊普通合伙）（以下简称毕马威事务所）的委托代理人李国斌，一审第三人普华永道中天会计师事务所有限公司（以下简称普华永道公司）的委托代理人何凌云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

管联合向一审法院诉称：

其因信赖民生银行公开披露的2007年、2008年等报表以及审计机构为相关年度会计报告出具的无保留审计意见而投资民生银行的股票，结果亏损人民币约10万元。经分析研究，其发现民生银行公开披露的2007年、2008年、2010年、2011年会计报告存在一系列虚假记载嫌疑：

一、收取利息、手续费及佣金的现金数值存在差异。其中，2011年差异金额仅为2.55亿元；2010年差异金额仅约为2.81亿元；2008年差异金额约为19.86亿元；2007年差异金额约为33.82亿元。

二、合并报表现金流量表补充资料中经营性应收应付项目数值存在巨额差异。其中，2011年“经营性应收项目的减少”数值存在差异约为-134.27亿元，“经营性应付项目的增加”数值存在差异约为-2.55亿元；2010年“经营性应收项目的减少”数值存在差异约为-66.14亿元，“经营性应付项目的增加”数值存在差异约为59.22亿元；2008年“经营性应收项目的减少”数值存在差异约为3.06亿元，“经营性应付项目的增加”数值存在差异约为-23.03亿元；2007年“经营性应收项目的减少”数值存在差异约为32.17亿元，“经营性应付项目的增加”数值存在差异约为1.07亿元。

三、合并报表的净利润存在差异。其中，2011年差异金额为0亿元；2010年差异金额为0亿元；2008年差异金额为-6.72亿元；2007年差异金额为-0.03亿元。

对于上述疑问，其曾请求民生银行对嫌疑问题给予合法解释。由于民生银行一直未答复，2013年2月21日，其书面请求北京证监局履行法定职责，依法查实民生银行2007年、2008年、2010年、2011年年报中存在的虚假记载嫌疑事实，并依法对民生银行及高管以及审计机构毕马威事务所、普华永道公司进行行政处罚。经查询，2013年3月22日，北京证监局收到其申请履行法定职责的相关材料。2013年5月24日，北京证监局针对其履行法定职责申请，以“京证监答复复字第2013-38号”进行答复。

针对北京证监局作出的“京证监答复复字第2013-38号”的具体内容，管联合认为，“京证监答复复字第2013-38号”明显违背了客观事实与法律规定：

1、在其详尽、具体的疑问计算中最高嫌疑金额达134亿元，但北京证监局查证的事实中没有一个具体的数据进行解释，导致可能1元的差异金额解释上百亿元的差异嫌疑，这明显与事实和法律规定不符。

2、其反映的嫌疑问题包括2011年、2010年、2008年、2007年4个年度的问题，但北京证监局只查证答复2007年、2008年两个年度问题。这说明北京证监局首先已承认2011年、2010年确实存在问题，故不便回应。但该局却不对民生银行等进行行政处罚，这也明显违背了法律规定。

3、具体的每个嫌疑问题的回复中，也明显存在错误。比如：关于“收取利息、手续费及佣金的现金”数值存在差异的问题。

北京证监局解释认为，经核查，信访材料未考虑诸如债券投资利息收入、贷款回拨利息收入、债券折溢价摊销、手续费及佣金收入应收、应付金额变动等因素对“收取利息、手续费及佣金的现金”的影响，经核查差异原因，未发现民生银行在该等差异事项上存在重大差错或虚假披露行为。

从北京证监局的解释上可见，该局认为管联合的计算中未考虑债券投资利息收入，这是造成差异的主要原因，而债券投资利息收入数额确实重大，其中，2011年债券投资利息收入为65.53亿元；2010年为52.72亿元；2008年为54.51亿元；2007年为43.15亿元。

但管联合经再次核实发现，其在具体的计算中，已经考虑了债券投资利息收入的影响。如2011年已从利息收入中考虑减去利息收入中债券投资65.63亿元；2010年已从利息收入中考虑减去利息收入中债券投资52.72亿元；2008年已从利息收入中考虑减去利息收入中债券投资54.51亿元；2007年已从利息收入中考虑减去利息收入中债券投资43.15亿元。

很明显，北京证监局的核查结果明显出现差错。其中，2011年差错金额为债券投资利息收入为65.53亿元；2010年为52.72亿元；2008年为54.51亿元；2007年为43.15亿元。

管联合认为，虽然北京证监局以“京证监答复复字第2013-38号”对其反映的问题进行答复，且答复明显存在违法，但由于信访答复不能提起行政复议和行政诉讼，故信访答复不是行政行为。同时，由于北京证监局收到管联合的履行职责的申请的时间已超过60日，且北京证监局并无针对管联合的申请作出其他行政行为，故构成行政不作为。

由于北京证监局未依法履行法定职责，未查明民生银行相关年报存在的虚假记载等事实，未依法对民生银行、毕马威事务所、普华永道公司进行行政处罚。这导致管联合无法提起民事赔偿诉讼，侵害了管联合的财产权和作为股民的知情权。

根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，管联合对北京证监局采取的不作为行为可以提起行政诉讼。

综上，管联合请求：一、确认北京证监局针对其履行法定职责的请求，采取行政不作为的行为违法；二、判决北京证监局针对其请求，依法作出具体行政行为。

北京证监局在一审诉讼期间答辩称：

一、管联合因对北京证监局信访处理意见不服而提起行政诉讼，不属于人民法院受案范围。

《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（（2005）行立他字第4号）第二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

《信访条例》第三十二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：……（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。……。”《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》第二十六条规定：“中国证监会各派出机构……，依照有关法律、行政法规、规章、政策及我会实际情况，分别按以下方式办理：……（二）对举报、投诉类信访事项，就举报、投诉内容对信访人做出答复；……。”

根据上述规定，北京证监局作为对信访事项有权处理的行政机关对信访事项作出的不予支持的答复符合《信访条例》第三十二条规定的处理方式，属于《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（（2005）行立他字第4号）第二条规定的“对信访事项有权处理的行政机关作出的处理意见”，不属于人民法院的受案范围。

二、北京证监局以信访方式对管联合《履行法定职责申请书》进行了受理、调查核实和及时答复，符合《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》规定，已依法履行法定职责，不存在“行政不作为”问题。

（一）北京证监局以信访方式处理管联合《履行法定职责申请书》并无不当。

《信访条例》第二条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》第三条第一款规定，“证券期货信访事项包括：（一）举报有关机构或者个人违反证券期货法律、行政法规、规章的行为；……”。在证券期货监管领域，除《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》外，现行法律法规规章对管联合此类申请的处理程序及答复形式并没有以其他方式处理的强制性规定，因此，无论是反映情况、提出建议、意见，还是投诉、举报、申请履行职责等，包括北京证监局在内的证券期货监管机构均按照《信访条例》、《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》相关规定进行办理。

具体到本案中，管联合提交《履行法定职责申请书》及其附件《补充分析报告》的行为属于信访行为，北京证监局也是以信访的方式进行办理。北京证监局于2013年2月26日收到管联合提交的材料后，于2013年3月5日以信访形式进行受理，制作京证监受理复字第2013-8号信访受理函，并于2013年3月8日以特快专递方式向管联合代理人寄出。

北京证监局根据《信访条例》、《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》等有关规定，以信访方式办理管联合《履行法定职责申请书》所反映事项，并无不当。

（二）北京证监局不存在超期答复问题。

管联合在《行政起诉状》中援引了最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条，其中规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。管联合片面强调北京证监局在接到“申请之日起60日内不履行”的问题，却回避了该条还规定了“法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。

而《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》对于信访办理的期限确实是另有规定的。其中，《信访条例》第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》第二十七条第二款也规定：“重大、紧急，或事实清楚、政策明确的信访事项，承办信访事项的有关部门应当从快办理。情况复杂的，承办信访事项的派出机构有关部门经本派出机构负责人批准，会内有关部门经分管会领导批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

具体到本案中，北京证监局于2013年3月5日受理管联合提交的材料，根据《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》相关规定，应该在2013年5月4日前答复管联合。由于管联合《履行法定职责申请书》所反映事项比较复杂，北京证监局延长了办理期限。北京证监局于2013年4月25日电话告知管联合代理人延期理由和时间。延期后，北京证监局应在2013年6月3日前答复管联合。调查核实完毕后，北京证监局于2013年5月24日以京证监答复复字第2013-38号文件答复管联合，于2013年5月27日以特快专递方式向管联合代理人寄出。

北京证监局信访答复时间符合《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》规定的办理期限，不存在超期答复问题。

（三）北京证监局依法履行了调查核实和答复职责，不存在“行政不作为”问题。

管联合《履行法定职责申请书》反映的信访请求主要有两项：一是请求北京证监局依法履行法定职责，查实民生银行2007年、2008年、2010年、2011年年报中存在的虚假记载嫌疑事实；二是对民生银行、民生银行高管，以及民生银行审计机构进行行政处罚。

关于信访事项的调查要求，《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》作了一些原则性规定，其中《信访条例》第二十八条规定：“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。”《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》第四条规定：“证券期货信访工作坚持统一政策、当地处理，分级负责，谁主管、谁负责，深入调查研究、以事实为依据，依法、合规、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”

在本案中，北京证监局经过分析，认为管联合《履行法定职责申请书》反映的内容涉及上市公司财务信息披露问题。受理后，针对管联合反映的问题，北京证监局根据《证券法》等相关规定主要开展以下调查核实工作：

1、由于管联合本次《履行法定职责申请书》所反映事项与2012年《履行法定职责申请书》及其附件《中国民生银行股份有限公司年度报告2007、2008、2010、2011年之分析报告》反映事项相同，但计算金额不同。北京证监局当时已经以信访方式受理和答复，因此，北京证监局在调查核实管联合本次信访事项中沿用了2012年的部分有关调查资料，包括：

（1）要求民生银行提供《关于中国民生银行2007、2008、2010和2011年度现金流量表及附注两点情况的说明》，并来北京证监局处进行口头汇报；

（2）要求负责民生银行2007年、2008年和2010年度财务报告审计工作的普华永道公司针对管联合及其代理人提出的民生银行现金流量表编制差异提供回复函件；

（3）要求负责民生银行2011年度财务报告审计工作的毕马威事务所提供《关于中国民生银行股份有限公司有关上海李国机律师事务所质询函中提及问题的专项说明》；

（4）约见管联合代理人进行沟通解释。

2、要求民生银行就管联合本次信访事项提供情况说明：《关于李国机律师事务所对中国民生银行年度报告疑问来函的汇报》；

3、主持民生银行和管联合代理人在北京证监局处沟通信访事项；

4、要求民生银行向北京证监局提供其在北京证监局处与管联合代理人沟通内容的书面材料；

5、复核民生银行、普华永道公司和毕马威事务所提供的资料。

通过上述调查核实，北京证监局未发现民生银行2007年、2008年、2010年及2011年各年度财务报告在《履行法定职责申请书》所反映项目中存在重大差错和虚假披露情况。

根据《中国证监会证券期货案件调查办法（修订稿）》（2012年10月1日起试行）第十六条“证监会及其派出机构发现涉嫌违反证券期货法律法规的行为的，应及时立案调查”的相关规定（2012年前适用的是2006年颁发的《中国证券监督管理委员会案件调查实施办法》第六条“派出机构发现涉嫌违法违规行为时，应按照辖区责任制的原则，及时核准并立案调查”），由于北京证监局调查核实后未发现民生银行、民生银行高管、民生银行审计机构普华永道公司、毕马威事务所涉嫌违法违规，北京证监局对管联合《履行法定职责申请书》中关于“依法对中国民生银行股份有限公司及高管以及审计机构毕马威会计师事务所、普华永道会计师事务所进行行政处罚”的要求，不能支持。因此，北京证监局以京证监答复复字第2013-38号文件将调查结果答复管联合。

综上，北京证监局针对管联合《履行法定职责申请书》已依法履行了调查核实和答复的法定职责，并不存在“行政不作为”问题。

三、管联合诉讼请求自相矛盾。

根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；……。”因此，在行政不作为的案件中，只有责令行政机关履行法定职责没有实际意义的情况下才存在由法院作出确认违法的判决。而管联合在其《行政起诉状》中，一方面请求确认北京证监局“行政不作为”违法，另一方面又请求判决北京证监局依法作出具体行政行为，其诉讼请求自相矛盾。

综上所述，北京证监局认为：针对管联合的《履行法定职责申请书》，北京证监局以信访形式进行办理，对其中所反映的事项进行了调查核实，并在规定期限内及时、准确答复，符合《中华人民共和国证券法》、《信访条例》和《中国证券监督管理委员会信访工作规则（试行）》相关规定，不存在违法行为。管联合认为北京证监局收到其《履行法定职责申请书》后，除上述信访答复外，超过60日未对其申请做出“其他行政行为”的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。请法院依法驳回其诉讼请求。

2013年9月27日，一审法院作出（2013）西行初字第364号行政判决，认定如下案件事实：2013年2月21日，管联合向北京证监局提交《履行法定职责申请书》及《补充分析报告》，认为民生银行2007年、2008年、2010年、2011年年报中存在“收取利息、手续费及佣金的现金数值存在差异”、“合并报表现金流量表补充资料中经营性应收应付项目数值存在巨额差异”、“合并报表的净利润存在差异”等虚假记载嫌疑，请求北京证监局履行法定职责，依法查实民生银行2007年、2008年、2010年、2011年年报中存在的虚假记载嫌疑事实，并依法对民生银行及高管以及审计机构毕马威事务所、普华永道公司进行行政处罚。北京证监局2013年2月28日收到管联合提交的材料后，于2013年3月5日制作“京证监受理复字第2013-8号”文件告知管联合“你所提出的信访事项，根据《信访条例》有关规定，我局已于2013年3月5日予以受理”，并于2013年3月8日以特快专递方式将该文件向管联合代理人郑小均寄出，管联合代理人郑小均稍后签收。此间，北京证监局查阅了此前管联合投诉时的材料。之后，北京证监局认为管联合申请信访事项复杂需办理延期，于2013年4月25日电话告知管联合代理人郑小均延期办理的时间和理由。2013年5月24日，北京证监局经调查核实后作出“京证监答复复字第2013-38号”文件对管联合的申请进行答复，称北京证监局经核查未发现民生银行在管联合的投诉事项上存在重大差错或虚假陈述行为。北京证监局于2013年5月27日将该文件以特快专递方式邮寄给管联合代理人郑小均，郑小均稍后签收。

根据上述案件事实，一审判决认为：根据《中华人民共和国证券法》并参照证监发（2003）86号中国证券监督管理委员会《关于印发〈派出机构监管工作职责〉的通知》的规定，北京证监局作为本市证券监督管理机构，对本辖区范围内的上市公司具有监管职责，对上市公司及相关人员涉嫌制作虚假年度报告等行为具有调查核实的法定职责。本案中，针对管联合提出的要求履行法定职责的申请，北京证监局以信访方式受理，并制作“京证监答复复字第2013-38号”文件进行了答复。从形式上看，该文件是信访答复，但是从实质上看，管联合申请的事项是要求依法查实民生银行年报中的虚假记载并对民生银行及高管以及毕马威事务所、普华永道公司进行行政处罚，上述申请事项明显属于北京证监局的法定职责范围，而非信访事项，同时，“京证监答复复字第2013-38号”文件也是北京证监局针对管联合申请事项调查核实后做出的，其内容也是相关调查核实的结果。因此，北京证监局制作“京证监答复复字第2013-38号”文件对管联合进行答复的行为属于履行法定职责的行为。北京证监局认为上述答复是信访答复，不属于人民法院受案范围的主张不成立。综上，一审判决认定管联合认为北京证监局行政不作为，请求法院判决北京证监局针对管联合的请求依法作出具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实根据与法律依据，对此不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回了管联合的诉讼请求。

管联合不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判确认北京证监局针对其履行法定职责的请求采取“行政不作为的行为”违法、判令北京证监局针对其请求依法作出具体行政行为。管联合的上诉理由如下：在一审诉讼期间，北京证监局明确表示“京证监答复复字第2013-38号”文件是信访答复，且该局作出该文件的依据亦是《信访条例》，根据“最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理处理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复”的规定，“京证监答复复字第2013-38号”文件是北京证监局根据《信访条例》作出的处理意见，不是具体行政行为；北京证监局针对管联合的履行法定职责的申请，除作出“京证监答复复字第2013-38号”文件外，没有作出其他的具体行政行为，由于“京证监答复复字第2013-38号”文件不是具体行政行为，且作出时间已超过60天，因此，北京证监局构成不履行法定职责，一审判决认定北京证监局已履行了法定职责，明显违背法律规定。

北京证监局、民生银行、毕马威事务所、普华永道公司均同意一审判决，请求予以维持。

在一审诉讼期间，在法定举证期限内，北京证监局提交了如下证据：1-1、信函、《履行法定职责申请书》及补充分析报告；1-2、北京证监局信访事项内部转办单（京证监信转字第2013-21号）；1-3、信访受理函件（京证监受理复字第2013-8号）；1-4、信访受理函件寄出快递单（邮件号1022337760901）；1-5、延期办理的申请；1-6、告知延期的电话记录（音频文件附文字稿）；1-7、电信部门证明电话发生日期的证明；1-8、京证监答复复字第2013-38号；1-9、信访答复寄出快递单1份；2-1、2012年管联合《履行法定职责申请书》及其附件《中国民生银行股份有限公司年度报告2007、2008、2010、2011年》分析报告1份；2-2、北京证监局信访事项内部转办单（京证监信转字第2012-185号）；2-3、信访受理函件（京证监受理复字第2012-63号）；2-4、京证监答复复字第2012-133号；2-5、2012年北京证监局要求民生银行提供的《关于中国民生银行2007、2008、2010和2011年年度现金流量表及附注两点情况的说明》；2-6、2012年11月8日普华永道公司针对管联合及其代理人提出的民生银行现金流量表编制差异提供的回复函件；2-7、2012年11月8日毕马威事务所《关于中国民生银行股份有限公司有关上海李国机律师事务所质询函中提及问题的专项说明》；2-8、2012年11月8日约见管联合代理人沟通解释的谈话记录；2-9、2013年4月23日民生银行《关于李国机律师事务所对中国民生银行年度报告疑问来函的汇报》；2-10、2013年5月20日主持的管联合代理人与民生银行现场沟通会录音文件（音频文件附文字稿）；2-11、民生银行就和管联合代理人沟通内容向北京证监局提供的材料；2-12、2013年4月23日民生银行的函；2-13、普华永道公司的函；2-14、毕马威事务所的函；2-15、情况说明。北京证监局以上述证据证明该局收到管联合的申请、进行调查并作出答复的情况。

在一审诉讼期间，在法定举证期限内，管联合出示了如下证据材料：证券对账单及管联合账户信息，证明管联合在投诉民生银行，基于对民生银行年报投资民生银行股票造成损失，与投诉民生银行有利害关系。

经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：北京证监局提交的全部证据和管联合提交的证券账户信息与本案具有关联性，真实、合法，可以证明相关事实。管联合提交的证券对账单因与原件不符，故不予采纳。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对北京证监局、管联合一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院做同样认定；一审判决依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实亦是正确的，本院亦做同样认定。

本院认为，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼。本案中，管联合向北京证监局申请的事项是要求依法查实其认为的民生银行年报中的虚假记载并对民生银行及高管以及毕马威事务所、普华永道公司进行行政处罚。而根据《中华人民共和国证券法》并参照证监发（2003）86号中国证券监督管理委员会《关于印发〈派出机构监管工作职责〉的通知》的规定，北京证监局作为本市证券监督管理机构，对辖区范围内的上市公司具有监管职责，对上市公司及相关人员涉嫌制作虚假年度报告等行为具有调查核实的法定职责。北京证监局针对管联合提出的要求履行法定职责的申请，进行了调查核实工作，并将调查核实结果对管联合进行了告知。据此，管联合关于北京证监局对其申请事项未履行法定职责、构成行政不作为的主张，没有事实根据。北京证监局作出的“京证监答复复字第2013-38号”文件虽是信访答复的形式，但实质上却是北京证监局在职权范围内，针对管联合申请事项调查核实后做出的调查处理结果。因此，北京证监局在调查核实的基础上，作出“京证监答复复字第2013-38号”文件，对管联合进行答复的行为属于履行对辖区范围内的上市公司进行监管的法定职责的行为。管联合对该调查处理结果不服，可另行提起行政诉讼。综上，一审判决认定管联合认为北京证监局行政不作为，请求法院判决北京证监局针对管联合的请求依法作出具体行政行为的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回管联合的诉讼请求是正确的，本院应予维持。管联合的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各50元，均由管联合负担（均已交纳）。

本判决为终审判决。

审　判　长　　徐　宁

审　判　员　　王小浒

代理审判员　　曹文祥

二〇一三年十二月十八日

书　记　员　　李沙沙